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营改增的效果与空间

2018-11-24 16:54:39

“营改增”的效果与空间

“营改增”试点取得的成效。

《21世纪》:年初,酝酿已久的“营改增”在上海试点破冰,至今已逾半年。此次“营改增”扩容是否意味着上海试点成效明显,达到了预期效果?

贾康:上海试点的机制创新实际上是把营业税“重复征收”对企业专业化细分的制约作用,通过营改增以后的进项税抵扣链条进行了化解。区别就在于营业税没有抵扣,而增值税是可以做进项抵扣的。营改增之后,市场主体就可以放开手脚做专业化细分,而不再像过去那样追求小而全、大而全。专业化细分方面的潜力发挥又恰恰带动了我们特别看重的业态的升级换代。在新机制下,原来受到遏制的建筑安装、交通运输和服务业的升级换代活力释放,会使服务性价比得到提升,又进而使得老百姓的边际消费倾向得到提升,从而带来提振消费的效应。提振消费在当下意义重大:中国最明显的特点就是消费率偏低,大量的储蓄转为投资带来一定的副作用,所以要在保持一定投资增长水平的基础上,争取提振消费,避免形成过高的储蓄率,更多地依靠消费市场的潜在支撑力可持续地支持经济成长,同时使中国经济减少外向依存度。这样,不论世界上如何风云变幻,我们可以更多地凭借内部支撑力来完成长期的增长过程。

上海试点正是以此为着眼点,运行半年以来总体成效值得肯定。现在完全可以根据实证材料充分地认定这是一个结构性减税的举措,经计算得出的结果是总的企业税负确实在降低。上海测算结果是一年为几十亿元的减税力度,那么全国推行之后大致减税的数量级大体为一千亿元,相对于现在一年十万亿元以上的财政收入盘子来说只是1%的减收压力,这是财政可以承受的。所以可以做出判断,这是一项意义重大、影响全局与长远、同时也是财政可以承受的结构性减税措施。

上海试点的亮点之一,在于它的方案考虑到了弹性调整,带有“试错”性质。首先,上海方案是在增值税原来的标准税率和照顾税率之外又增加了两档税率(依据税务总局新发的四条规定又有微调)。虽然增值税的税率档次不宜太多,但是初次尝试必须保留一定的弹性,这是一个试错的过程,要用更丰富、更多样化的税率设计来区别对待不同的细分行业。第二,上海方案审慎地处理了中央和地方财力分配关系上新的变化。原来增值税75%归中央,营业税都归地方,营改增之后,在上海的过渡办法是按照收入归属把账倒算回来,凡是该归地方的,都拨回来。对于局部试点来说,先不触动总体的中央和地方运行多年的财力划分规则,是比较合适的。这种情况在更多地区跟进以后可能还能维持一段时间,但当全国大部分地区进入营改增轨道以后,一定要考虑新的应对办法。如果结合其他税种的演变,可以建立新的中央与地方的独享机制,或者调整分成比例,这涉及到地方税收其他的增长点,比如资源税和房产税改革,以及其他很多需要算账的因素。所以,在肯定亮点的同时也应该承认其中的复杂性,不急于调整中央和地方的一般财力分配规则。上海方面有很清醒的战略思维:在倒算账之后,它实际上还得承担营业税减少的每年几十亿元,那么总体的正面效益是什么呢?是这项改革支撑了辖区之内产业的升级换代和总体的发展后劲,所以算大账是肯定不吃亏的即所谓推动了制度改进,进一步解放生产力,支撑长远发展。

樊勇:以官方公布的数据来看,上海试点的情况是比较理想的。实行“营改增”试点后,占试点企业近7成的8.8万户小规模纳税人,由原来按5%税率缴纳营业税调整为目前按3%税率缴纳增值税,税负下降达40%左右,可以说小微企业是此项改革的最大受益者。从中长期来讲,减税效果可能会更好,当然此项改革不仅仅是减税的效果,它对优化产业结构、促进经济的可持续增长,也是非常有好处的。由于宏观政策的效果存在一定的时滞,今年的减税可能会为未来三到五年或者是长期的经济增长带来更大的动力,因此我们要更看重它的中长期效应,而不要急于求成,只关注眼前立竿见影的效果。

上海目前只有两个行业试点,所以它整体的效果还是有限的。营改增需要涉及到更多的行业和地区,整体作用才会发挥得更好,这就是为什么国家现在要扩大试点之后,还会再争取对行业范围进行扩大,这在去年的财税[2011]110号文件中就已经做了基本规划,从地区到行业,要逐步推进。所以上海的试点,应该说是非常有意义的。

上海试点过程中的不足

《21世纪》:上海试点还有什么不足?对于营改增的实际成效,一直不乏质疑和批评。对于这些质疑声,您有怎样的回应?

贾康:上海毕竟是试点,运作过程中肯定会遇到磕磕碰碰。现在最突出的就是交通运输行业提出的没有得到减税的问题。比如,一个船队前两年刚刚买了新船,完成了最主要的固定资产的更新。由于在以后相当长的一段时间里面不用再买新船,所以就迟迟得不到抵扣,账面上的税负跟去年同期相比不降反升。只有等到下次集中进行固定资产更新的时候,船队才会得到一大笔抵扣,才会体会到降税的好处。

此外,新机制推出以后,凡是有专业化细分潜力的企业会放开手脚来做,从而得到好处,但另外一些企业由于主观或者客观的问题,没有专业化细分的发展空间,它们可能就会抱怨没有得到减税的好处。从全局来看,这种迟迟不能在专业化细分方面有所作为的企业,实际上是代表业界里的落后产能,也就不能避免市场优胜劣汰对他们的压力,这也是符合总体的升级换代导向的。

从目前状况来看,除了交通运输行业反映较强烈,尚没有其他特别突出的问题。上海表示会建立一个基金,专门对总算账出现问题的企业进行补助,当然也不排除在税率试错总结以后再做调整。所以总体来说没有特别明显的不良影响,更多的还是要考虑如何通过各个市场主体分散的努力促成整个业态的升级换代。

樊勇:上海的改革,在税率的设计方面,还有待于进一步的优化。此外,为了达到“减税”的实际效果,上海对税负偏高的部分企业进行了财政补贴,这是平稳推进这项试点改革,加上上海财政也比较充裕,但这种做法是否具有全国的推广价值,值得商榷。如果是一些财政欠发达的地区,估计就不一定能拿出钱补贴企业了。所以应该再研究出更好的办法,来看待和处理少数企业税负短期提高的问题。

对于改革的实际成效,很多人反映减税效果不明显,甚至出现了增税的结果。对此,我们应当认识到,财政政策是有时滞性的,今天的减税政策可能在两年或者是三年以后才会凸显出来。举个例子,上世纪80年代美国里根政府为刺激经济增长实行较大规模的减税政策,但政府时期经济并未得到较大改善,而此后的克林顿政府经济保持了近10年的增长。财政政策,尤其是税收政策有时滞性,今年的税收政策,它的效果可能明年、后年才会逐渐显现。

为什么大家觉得结构性减税的步骤较慢、力度也不足?这得从两个方面看待,一方面,政府的财政支出压力比较大,鉴于国内国外社会经济发展环境,各级政府都承担着较为庞杂的职责,这就决定了目前政府不具备大规模减税的空间,比较可行的是通过优化税收结构,适当降低税负来优化经济结构,从而带动经济发展,进而促进财政收入增长。另一方面,营改增不仅涉及到中央、地方财力分配的深层次问题,也涉及到政策设计及管理问题,这些问题有些国际经验可以借鉴,但并不能照搬。比如中国的国情比较特殊,中央、地方的财政关系比较复杂,上海改革方案维持财力分配不变,这只能是权宜之计,此后还要通过各个地方的试点情况,做进一步的探索。还有就是营改增以后,税收征管的难度相应是要提高的,国际的经验都是这样,任何税种都有管理成本,但是增值税是比较特殊的,因为增值税存在抵扣及退税机制,这给治理税收流失增加了难度。

试点扩大的影响及减税效果

《21世纪》:营改增这一政策被认为是今年财政政策的一大亮点,引起了广泛的关注。请您分析一下,此次营改增扩大试点有何影响?对小微企业有多大作用?

樊勇:我个人认为,营改增不仅是今年财政政策的亮点,而且可以说是自1994年以来,最大的一次税制改革。增值税是中央第一大税收,营业税是地方第一大税收,这项改革无疑是 “十二五”期间最重要的财税体制改革。相比而言,社会议论热烈的个人所得税、房产税等改革,其实际影响要小得多。

营改增能够优化产业结构,这不仅仅是对第三产业而言,它对第二产业也是一个利好,能促进企业的扩大再生产,通过促进企业专业化生产程度来提升企业的创新能力和盈利能力。

此外,营改增整体是一项减税政策,但是具体到每一个行业、每一个企业,由于生产方式不同,减税的效果是不一样的。实行增值税,有一个特点很明显,就是劳动密集程度较高的企业(因为人工成本较高,而外购的设备及材料较小)税负会较高。从增值税的角度讲,如果外购的设备、材料或者劳务当中能够抵扣增值税的越多,税负会较低,反之,如果全靠自己封闭式进行生产的话,没有任何的抵扣,那么税负就会偏高一些。

贾康:小微企业方面可能有一个问题还需要进一步考虑。去年年底前简易征收办法的增值税和营业税起征点由原来的最高5000元/月调到了最高20000元/月。上海的小微企业应是照简便不做抵扣的方法,只对流转额做一个匡算,营业额在20000元/月以内的企业没有税负,20000元/月以上的企业才进行具体的完税。上海20000元/月以上的企业覆盖面是多少,税务如何处理,需要调研之后才能具体分析。我个人推测,上海对营业额在20000元/月以上的小微企业的处理办法无非也是纳入现在营改增的实际管理过程,超出20000的营业额部分与其他企业的处理方式是一样的。所以,对于小微企业来说,如果在起征点之下,对它来说没有直接影响;如果在起征点之上,就可以纳入整体改革方案。

改进空间与国际经验

《21世纪》:在减轻企业负担和促进产业结构调整方面,您认为营改增或者其他结构性减税政策还有哪些改进空间?

贾康:我认为大方向确定之后,改进空间主要还是技术性的,不是根本性的。新增的试点不一定完全拘泥于上海的方案设计,可能会允许各个地方有一点自己的特色,最后把共性的经验稳定下来,形成一套规范的覆盖整个市场的办法。这需要磨合操作方案,通过不断地试错、调整,最后使整个统一市场上全覆盖的抵扣链条按照一套办法、一套规则运行。

从企业层面来看,我认为很多中小微企业反映的负担过重的问题需要具体分析。其实目前负担重的因素主要来自税外而非税内,所以结构性减税一定要结合非税收入的清理整顿,对乱收费、乱罚款、乱摊派作纠正,特别是对一些权力环节的变相索贿行为进行惩处。只有这样才能真正达到良好的效果,否则征税方面有所减少,但企业仍然感觉负担沉重,仍然对政府怨气冲天,而且往往在权力环节面前“有苦说不出”,背后诉苦时,又税与非税不分地一古脑说成了“税负过重,使我们活不下去”。

樊勇:第一,如果在其他条件允许的情况下,扩大营改增的试点地区、试点行业,能够增加其政策效应。第二,在增值税扩大征收范围改革完成后,可以考虑进一步优化税率结构,并适当下调名义税率。当然,这是一个前瞻性的问题,需要通盘考虑我们的财政支出。如果把营业税都改为增值税,增值税将占到我们国家税收的接近60%。那么对于这样一个税种,能不能减少一些,我觉得是可以讨论的。我们目前的减税是间接性的,这样风险比较小,但随着国家经济的发展

营改增的效果与空间

,可以做一些直接式的减税。

《21世纪》:国际的相关理论与实践有哪些方面值得我们下一步改革中借鉴?

樊勇:增值税最先起源于法国,是一个较新的税种,但发展速度很快。实行增值税的国家,上世纪60年代不到10个,至今已经超过150个。其原因主要有两个:第一,对政府来说,增值税具有很好的筹集财政收入的能力(尤其在全球经济不景气,各国财政面临困境的情况下);第二,相对其他类型的流转税,增值税具有更好的经济中性特征。

如何优化增值税的制度和管理是目前比较受关注的。增值税的最大缺点是具有累退性,因此通常会对一些日常生活用品设置低税率降低增值税的累退性,如1994年我国建立增值税制度时对一些基本生活用品也设计了13%的低税率。但是,国外最近一些研究表明,设置低税率对消除累退性基本是无效,为充分发挥增值税的优点,增值税应朝单一税率的方向发展。这次改革我们对交通运输行业、现代服务业又增加了11%和6%两档低税率,也就有了17%、13%、11%、6%四档税率,其中后面两档低税率并不是为了消除累退性,而是为了平衡行业之间的税负。可以看出,国际趋势与我们目前的做法是不太一致的,说明增值税的税率设计还值得研究改进。

鉴于增值税特殊的设计(增值税有抵扣和退税机制),国际上比较重视增值税的管理,主要是考虑如何提高增值税的征收率,这就包括:一是税务机关要加强增值税征管,二是税务机关应考虑通过优化纳税服务,降低企业纳税成本来提高企业自愿税收遵从度。

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