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央行或将由经理国库变为代理国库

2019-01-13 15:03:19

央行或将由经理国库变为代理国库

关于国库管理,财政部和央行的关系一直存在争议。

正在公开征求意见的《预算法》修正案(草案)二次审议稿中,将现行预算法“中央国库由中国人民银行经理”一条删除,引发外界诸多讨论。

央行“经理”降低效率?

现行预算法的第48条中有规定,“中央国库业务由中国人民银行经理”。但在公布的二审稿中,此项规定被删除。

现行预算法“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的条文,改成二审稿中“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”,增加了“及其财政部门”。现行预算法与二审稿中,都有“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。

这些有关国库管理条文的改动,意味着中国人民银行对国库管理权限的减弱,而财政系统这方面的权限则得到加强。

据地方财政厅相关官员介绍,财政资金的拨付,需要先由财政系统各业务部门,如农业处、经济建设处等,根据预算,提出相应申请,这些申请需要首先在该部门内经过审批;各业务部门的申请,汇总到财政系统的国库处,经过审批;再到国库支付中心,或者国库支付局,经审核,再确认支付;最终,汇总到地方国库,根据央行具体风险控制标准,走不同的审批程序。

财政部财政科学研究所副所长王朝才指出,应该推行央行代理制,世界上没有几个国家是经理制。在现行经理制下,财政资金拨付过程中,还需要走央行的审批程序,需要他们相关负责领导签字通过,这往往会减缓财政资金下达的速度。财政资金的下划,是按照年初预算,中间不应该也无需央行的审批。

国务院发展研究中心研究员吴庆认为央行应该是代理国库。他指出,财政部是代政府管理财政资金,在这个过程中,需要银行服务,而央行则是负责提供这种服务的。

此前,财政部曾就预算法的修订,向各地征求意见。据媒体的报道,广东、四川等省份,均明确提出,由央行经理国库已经不合时宜,建议在资金的收缴、支付上,实行央行代理制;避免财政系统与央行出现的职能交叉,影响财政资金运行的效率。

代理无法监督?

中国人民银行国库局职能介绍的第一条,就是“经理国家金库业务”。这是依据1985年通过的《中华人民共和国国家金库条例》,第三条就规定“中国人民银行具体经理国库”。

据业内人士透露,财政部希望先通过预算法的修订,然后再依次推动预算法实施条例和国家金库条例相关条文的改动。

中央财经大学财经研究院院长王雍君()指出,央行对国库究竟是经理还是代理,关系重大。他认为,综合考虑当下情况,坚持央行对国库的经理,是首选之策。经理制下,央行与财政部是平行的关系,相互分工,央行直接对政府负责;代理制下,央行与财政部是代理与委托的关系,央行需依财政部指令行事,难以对财政部起到制约作用。

中国人民银行研究局副研究员熊鹭此前接受媒体采访时表示,财政是政府的总会计,国库是政府的总出纳,会计和出纳不能互兼,国库应独立于财政部门。

中国人民银行襄阳市中心支行徐大军也曾发文指出,由于国内财政监督相对薄弱:国内核心的人大监督,每年仅对预算审查一次,且无法细化;审计署为政府组成部门,对财政部也缺乏制衡能力;应当坚持央行经理国库,强化央行第三方实时监督的作用

央行或将由经理国库变为代理国库

徐大军还提到,由于中央财政资金充沛,每年有70%的资金通过转移支付到地方,规模巨大的转移支付资金,使得中央财政掌握着极大的审批权威和自由裁量权限,财政部门的强势地位,能规避预算法的限制。

但也有业内人士质疑,央行并不能对财政部起到有效的制衡作用。吴庆认为,按照法律规定,监督财政资金,是人大的职责;不应该由央行去监督财政部。

国库现金管理主导权归谁?

在争取国库主导权中,还有重要的一方面国库现金管理。

2005年,国务院批准由财政部会同人民银行开展中央国库现金管理。2006年,两部委联合制定了《中央国库现金管理暂行办法》。

中央国库现金,是指财政部在中央总金库的活期存款。暂行办法要求,财政部会同中国人民银行开展国库现金管理工作,两部门协商后签发操作指令,由央行具体操作。办法同时还规定,在国库现金管理的初期,主要实施商业银行定期存款和买回国债这两种方式。

两者分工如下:财政部,主要负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划;中国人民银行,主要负责监测货币市场情况。

中国社科院财经战略研究院财经研究室主任杨志勇()指出,随着我国推进国库集中支付制度,财政资金不再直接到各预算单位,而是给一个账面上的额度,这样资金都在国库统一账户上;又由于资金是按进度陆续拨付,所以会有资金闲置在国库账户中。这就存在一个现金管理的问题,央行对国库存款只支付百分之零点几的利率,而国库资金若转存商业银行,利率则要高得多。

国库现金管理操作的频次越来越多,金额也逐渐增加。2006、2007年,中央国库现金以定期存款的形式,每年只操作一次。2011年,中央国库以商业银行定期存款形式,操作了11次,每次金额为亿元,全年利息收入为140亿元左右。今年以商业银行定期存款形式,已经操作了6次,最近4次都是600亿元的规模。

王朝才指出,若由财政部主导进行国库现金管理,能减少国债的发行。王雍君认为,在金融操作方面,央行要更为专业。

国库现金转存商业银行,会释放流动性,对货币政策造成影响。正因为此,中国人民银行国库局副局长董化杰,曾提议应该从理论和实证两个方面去研究,是否应该将财政存款纳入货币统计口径。

不过,也有业内人士指出,几百亿的操作规模并不大,对货币政策的影响有限。

吴庆指出,国库现金管理应该由财政部主导。财政资金,更多地应该考虑收支,考虑钱怎么花,花在什么地方;收益,是一个次要的问题。公共资金中,只有养老金和外汇这两方面的资金,是要讲求收益。

杨志勇也偏向由财政部经理国库。他指出,国库现金管理,是跟国库集中支付体制一并产生的。

国库库款支配权不属于财政部门

王雍君指出,财政资金是纳税人的钱,是公款。预算法规定,财政部对国库资金具有支配权,这本身是不合法理的。

他认为,对公款的支配权,应该归于权力机构全国人大。人大作为权力机构,最关键的是授权,即进行决策什么钱该花,什么钱不该花;而财政部门,则只是行政执行机构,公款的支配权不应该归财政系统所有。

天津财经大学经济学院教授李炜光()也认为,国库库款的支配权不应该属于财政部门。国库库款性质上属纳税人所有,支配权归属于人民,政府只是国库的经管人,只有经法定程序得到授权后才可动用。未经国家立法机构批准,任何人都无权向国库伸手。

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